從2018年前后全國各地密集設立數據管理機構，到組建國家數據局，我國數字經濟頂層建設持續(xù)完善。
3月7日，根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家數據局，負責協(xié)調推進數據基礎制度建設，統(tǒng)籌數據資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規(guī)劃和建設等，由國家發(fā)改委管理。
南都記者梳理發(fā)現，目前全國已有近20個?。ㄊ?、自治區(qū)）政府直接下設數據發(fā)展、管理相關機構，負責研究出臺大數據相關政策，推動數據資源共享、開放等工作，與國家數據局的職責相對應。
從國家層面組建國家數據局，將如何影響地方數據管理機構運行？為何中央網信辦的部分職責被劃入國家數據局？兩者在數據方面工作的側重點分別是什么？國家數據局更重監(jiān)管還是更重發(fā)展？它能有效解決數據監(jiān)管“九龍治水”的問題嗎？
多位專家對南都記者表示，改革之后，中央網信辦的職責明確為網絡安全和數據安全監(jiān)管，國家數據局則聚焦發(fā)揮數據要素的基礎性作用，推動數字經濟的蓬勃發(fā)展。在數據監(jiān)管方面，組建國家數據局可以一定程度上改善職能分散的現狀，但完全解決“九龍治水”問題還需循序漸進。
文|蔣琳 趙月
從地方層面到國家層面，有利于形成上下聯動
3月7日，國務委員兼國務院秘書長肖捷作關于國務院機構改革方案的說明時表示，“當今社會，數字資源、數字經濟對經濟社會發(fā)展具有基礎性作用，對于構建新發(fā)展格局、建設現代化經濟體系、構筑國家競爭新優(yōu)勢意義重大，必須加強對數據的管理、開發(fā)、利用?！?
根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家數據局，負責協(xié)調推進數據基礎制度建設，統(tǒng)籌數據資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規(guī)劃和建設等，由國家發(fā)改委管理。
具體而言，中央網信辦承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協(xié)調推動公共服務和社會治理信息化、協(xié)調促進智慧城市建設、協(xié)調國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯互通等職責，國家發(fā)改委承擔的統(tǒng)籌推進數字經濟發(fā)展、組織實施國家大數據戰(zhàn)略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責劃入國家數據局。
南都記者注意到，2017年，貴州省大數據發(fā)展管理局獲批成立，成為中國首家省政府直屬正廳級事業(yè)單位。自2018年起，各地密集設立數據發(fā)展管理局、大數據中心等機構，大多為廳局級單位，主要承擔研究出臺大數據相關政策、推動數據資源共享開放等工作，與國家數據局的職責相對應。截至目前，全國有近20個?。ㄊ?、自治區(qū)）設立了類似機構，還有的大數據局、大數據中心設在省經信廳、發(fā)改委或省辦公廳下面。
中國社會科學院法學研究所副所長周漢華指出，不少地方近年來已經紛紛設立大數據管理局或者數據管理局，有不少經驗可以總結。他認為，設立國家數據局有利于形成上下聯動的良好推進格局，推動體制機制創(chuàng)新。
“地方的數據管理局可能會呈現跨區(qū)域性特征，因為一個地方收集的數據肯定會涉及其他地方，而且很多的網絡平臺數據都是跨地域的?！敝袊嗣翊髮W未來法治研究院副院長丁曉東觀察到，地方在探索推動數據開發(fā)利用時出現了很多問題，比如一些地方“盲目跟風”成立數據交易所，還有一些地方存在政策無法落地的現象。因此，由國家數據局來統(tǒng)籌“十分合理且必要”。
將數據安全職責和推動數字經濟發(fā)展職責分開
數據要素作為數字經濟深化發(fā)展的核心引擎，重要性不斷凸顯。近年來，中央層面密集出臺政策法規(guī)，加快對培育數據要素市場等作出系列部署。去年底發(fā)布的“數據二十條”更是標志著我國數據要素基礎制度頂層設計開始啟動。
“數據作為生產要素之一，發(fā)揮的作用已經越來越大”，全國政協(xié)委員、上海市社會主義學院院長周漢民對南都記者表示，組建國家數據局就是希望把數字經濟從數據的產生、收集到確權、使用、保護，特別是依法進行國際數據交流乃至交易，形成有法可依的行政管理，是十分重要之舉。
根據《方案》，中央網信辦和國家發(fā)改委的部分職責被劃入國家數據局，主要包括協(xié)調推進數據基礎制度建設，統(tǒng)籌數據資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規(guī)劃和建設等幾個方面。
“國家數據局的成立是為了促進數字經濟的發(fā)展，希望進一步把數據要素的作用充分發(fā)揮出來?！痹诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時，清華大學公共管理學院學術委員、蘇世民書院院長薛瀾指出，中央網信辦一方面要承擔保障網絡安全和數據安全的職責，另一方面又要推動數字經濟的發(fā)展，努力方向不同，相互協(xié)調比較困難。改革之后，中央網信辦的職責更明確，就是行使對網絡安全和數據安全監(jiān)管的職能，而國家數據局則可以更加聚焦發(fā)揮數據要素的基礎性作用，推動數字經濟的蓬勃發(fā)展。
在丁曉東看來，組建國家數據局對于推動數字經濟和數字要素有著非常正面的影響，而且“相比監(jiān)管，推動發(fā)展方面的權重更高一些”。他解釋，從中央網信辦劃入國家數據局的職責非安全職能相關、以促進發(fā)展為主，而且國家數據局由國家發(fā)改委管理，這都釋放出“促進數據健康平穩(wěn)發(fā)展”是國家數據局基調的明顯信號。
全國政協(xié)委員、德勤中國主席蔣穎一直關注數字經濟發(fā)展。她認為，推動數字經濟的最終目的是提升社會效能，如何讓數字化賦能政務、企業(yè)，這一系列問題都需要一個部門來統(tǒng)籌?！拔曳浅Ｆ诖酉聛頃鯓右徊讲铰鋵嵥穆毮??！?
組建國家數據局有望矯正“九龍治水”問題
人類生活會產生數據、也需要數據的反哺。在實踐中，數據監(jiān)管涉及社會治理、政府管理和經濟發(fā)展的方方面面，是一個跨部門、跨領域的問題。而多部門協(xié)同監(jiān)管難免形成“九龍治水”，因標準不一導致合規(guī)成本提高。
“從國際趨勢看，國家層面設立統(tǒng)一的數據監(jiān)管機構，統(tǒng)一承擔對守門人的數據監(jiān)管職責，已經成為構筑平臺經濟治理體系的生長點、突破口?！敝軡h華提到，設立國家數據局，推動數據監(jiān)管相關工作，統(tǒng)一行使數據監(jiān)管職能，可以盡快改變數據監(jiān)管職能分散的現狀，為實現標準、規(guī)則、市場統(tǒng)一和監(jiān)管手段現代化奠定基礎。
他認為，國家數據局作為部委管理的國家局，將基于國家發(fā)改委的資源和影響力，有利于與改革發(fā)展職能融合、推動系統(tǒng)變革，但還難以完全擺脫“九龍治水”格局的影響。
還有專家認為，“九龍治水”不是一個部門就能解決的問題，也不是一年半載就能改變的，而是要循序漸進。
“任何事情都不可能一蹴而就”，蔣穎說，國家數據局將在一定程度上發(fā)揮統(tǒng)籌、規(guī)劃的效力。丁曉東也指出，作為一個全新的機構，國家數據局不會承擔太多監(jiān)管職能，還是會以促進發(fā)展為導向，更多地起到協(xié)調性功能。
一位長期從事互聯網業(yè)務的資深律師告訴南都記者，一段時間以來，國內個人信息保護的嚴峻形式和國際網絡安全斗爭的復雜局面等使得數據流通使用的風險較高，我國表現出“重規(guī)制處理輕鼓勵使用、重防范風險輕流通共享”的監(jiān)管思路，而組建國家數據局的目的之一在于讓數據更好地流通，因此她持樂觀的態(tài)度。
她還提到，從公布的國家數據局的職責來看，它有望打破各個部委、各個地方的立法和執(zhí)法的邊界，為全國范圍內的數據交易流通、數字經濟發(fā)展制定統(tǒng)一標準，或許能夠在某種程度上對“九龍治水”中不斷出現的局部加碼和尺度不一等問題起到矯正作用。
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